Støttet af Kulturministeriets bevilling til almenkulturelle tidsskrifter
Januar 2007
Kulturøkonomi På Mangelfuldt Grundlag
For tyndt. Det er Søndag Aftens klare vurdering af KPMG's analyse af statens kulturudgifter under VK-regeringen.
Kulturministeriet har sparet 386 mio. kr. fra 2001 til 2006 i 2006-priser. Dette er den korte konklusion i den budgetanalyse KPMG har foretaget efter bestilling fra foreningen DJBFA. Og det er udgangspunktet for ganske højt råberi i pressen om kulturtal.
Ambitionen med KPMG's analyse er at vurdere de statslige bevillinger til kultur "i form af f.eks. Finansloven og aktstykker til finansudvalget". Man har samtidigt søgt at basere analysen på aktivitetsniveau, sådan at forstå at omflytninger af penge fra en konto til en anden i sig selv ikke "tæller med". Det tæller derimod med, hvis institutioner under Kulturministeriet får færre eller flere penge at gøre godt med. Dette er en vanskelig, men i kulturpolitisk målestok også den relevante ambition.
Det ærgerlige er blot, at KPMG i så ringe grad er i stand til at opfylde egen ambition.
Pris, pris, pris
Om metoden skriver KPMG: "Nøjagtigheden forventes opnået gennem eksempelvis brug af pris- og lønregulering. Gyldighed søges eksempelvis opnået gennem valg af rette autoriserede data". Udefra set er det derfor overordentligt forbavsende, at KPMG ikke har henvendt sig til Økonomistyrelsen for at fremskaffe autoriserede data vedrørende netop pris- og lønregulering.
Sammenholder man autoriserede data fra Økonomistyrelsen med den pris- og lønregulering, KPMG har anvendt, så er forskellen markant. Det lyder ikke af meget, når det er procentforskelle på mellem 0,5 og 1 procent årligt, der strides om. Men over flere år får man en renters rente-virkning, som betyder, at differencerne er store. Hvis KPMG havde anvendt den "letteste" løsning, Økonomistyrelsens generelle driftsindeks, havde man herved fundet 197 mio. kr. forklaring på påstanden om nedskæringer på 386 mio. kr. Havde man brugt Kulturministeriets differentierede prisreguleringer, havde man fundet en forklaring på 216 mio. kr. Havde man således benyttet autoriserede data, havde nedskæringen været 170 mio. kr.
KPMG skriver udtrykkeligt, at man ikke inddrager Tillægsbevillinger til Finanslovene i analysen. Dermed kommer KPMG til at overse, at SR-regeringen i 2001 fik vedtaget Tillægsbevillinger til Kulturministeriet på 8,9 mio. kr. i 2001 (10 mio. kr. i 2006-priser). Dette modsvares dog af tilsvarende Tillægsbevillinger på 11 mio. kr. i 2006.
KPMG argumenterer for at anlægsudgifter ikke bør indgå i sammenligninger af finanslove, idet disse nemt kan forrykke billedet. Man konkluderer, at anlægsudgifter vokser og falder i samme takt som de overordnede udgifter. Derfor er det noget svært at forstå, at KPMG indregner et fald i anlægsudgifter på 17 mio. kr. som en del af den samlede besparelse på 386 mio. kr.
Om Finansloven for 2002 skriver KPMG endvidere, at "det socialdemokratiske Finanslovsforslag for 2002 blev skrottet". Det er sikkert sjældent, at en budgetanalyse ligefrem bruger udtrykket "skrottet", i dette tilfælde er det endvidere decideret forkert. SR-regeringens finanslovsforslag blev ikke vedtaget, men var grundlaget for det finanslovsforslag, den nytiltrådte VK-regering fremsatte. SR-forslaget indeholdt besparelser på 50 mio. kr., disse fastholdt VK-regeringen og udbyggede med yderligere 162 mio. kr. besparelser. Det økonomiske udgangspunkt var således så absolut det af KPMG "skrottede" Finanslovsforslag.
Kultur ikke kun et ministerium
KPMG inddrager så glimrende de ressortomlægninger, der har fundet sted, hvori Kulturministeriet har overtaget områder fra andre ministerier. Men selv om man skriver, at perspektivet er "Finansloven og aktstykker til finansudvalget", så holder man sig til den del af Finansloven, som er rubriceret som Kulturministeriet. Det betyder, at statslige kulturpolitiske opgaver, som indgår andre steder på Finansloven, overses. Dette gælder således både bloktilskudsstigningen til bibliotekerne (46 mio. kr.) og skatteforbedringer for kunstnere (30 mio. kr. ifølge Kulturministeriet, af Søndag Aften vurderet til 15 mio. kr.).
Den indtægt, som Staten får ved salg af den femte og den sjette FM-radiokanal, indregnes som en indtægt til Kulturministeriet. Det er korrekt, at pengene indgår i Kulturministeriets del af Finansloven, men de er modregnet ved rammetildelingen, da salget blev budgetført i 2004. KPMG's beregningsmetode ville føre til en forventning om, at sådanne indtægter kom kultursektoren til gavn, hvor praksis er, at disse indtægter konteres som kultur, men indgår blandt Statens samlede indtægter. Dette betyder også, at hvis indtægterne falder, så rammer dette ikke kultursektoren. I finanslovssammenhæng er dette altså budgetneutrale penge for Kulturministeriet.
Det er et besynderligt valg af KPMG, at ressortomlægninger fra andre ministerier til Kulturministeriet modregnes, hvorimod kulturudgifter udenfor Kulturministeriets områder ikke drages ind.
Hovedtallene i differencen mellem KPMG's opgørelse af besparelser for 386 mio. kr. og Søndag Aftens på 20 mio. kr. kan opgøres således:
Prisregulering 216 mio. kr.
Anlægsudgifter indregnet hos KPMG 17 mio. kr.
Bloktilskud biblioteker 46 mio. kr.
Skatteordninger 15 mio. kr.
Salg af FM-kanaler 73 mio. kr.
Dette er ikke en revisionsrapport
Dagbladet Politiken omtalte rapporten fra KPMG som en "revisionsrapport", et begreb firmaet selv klogeligt har undladt at anvende i denne sammenhæng. En revisionsrapport er almindeligvis udtryk for, at revisorer går i dybde med tallene, oftest helt ned i bilagsniveau. Så langt er KPMG slet ikke gået ned i materien i budgetanalysen.
Man kan vælge at gå ned i en Finanslov på mange detaljeringsniveauer. Tager man kontoplanen, har man en hovedkonto, som hedder "21 Kulturministeriet". Under denne konto har man hovedområder, eksempelvis "21.2 Skabende og udøvende virksomhed". Under dette niveau har man et underniveau, eksempelvis "21.22 Musik". Under dette har man igen underniveauer, eksempelvis "21.22.18 Rytmiske spillesteder". Langt de fleste konti på Finansloven går ikke længere ned i detaljering end dette, men en del områder går videre, eksempelvis er de regionale spillesteder delt op i underkonto "10 Honorarstøtte" og underkonto "20 Regionale spillesteder".
Det er naturligvis et ressourcespørgsmål, hvor langt ned i detaljeringsgrad man vil gå i en flerårig budgetanalyse. Blot at nøjes med "21 Kulturministeriet" og et enkelt hovedtal er selvfølgelig for simpelt. I KPMG-analysen er man gået ned i tredje niveau "21.xx", hvortil der er 13 konti. Analytisk set giver dette en række problemer, fordi der hyppigt flyttes rundt på opgaver mellem konti, uden at dette har egentlig indvirkning på de økonomiske forhold for den konkrete virksomhed.
Dette bevirker, at KPMG ikke har opdaget dét, som Søndag Aftens mest trofaste læsere vil have en svag erindring om, og som Kulturministeren i 2002 kaldte den "største reform nogensinde", altså etableringen af Kunststyrelsen og Kunstrådet. Dette førte til ganske store omfordelinger af penge mellem mange konti - uden at det havde væsentlig realøkonomisk virkning. På samme måde har Kulturministeriet fortsat at indgå regionale kulturaftaler, som har ført til flytning af penge på Finanslovene, uden at dette kan kaldes besparelser. Derfor skriver KPMG "udgifterne til musik falder gennem hele perioden". En påstand som er helt og aldeles forkert. Men som altså skyldes, at KPMG ikke analyserer særligt dybt.
Spin er ikke data
Selv om KPMG skriver, at man kun vil foretage analyser af eksisterende data, tillader man sig om Finansloven for 2007 - med direkte kildehenvisning til en pressemeddelelse fra Kulturministeriet - at skrive "Kulturministeriet tilføres et mindre løft på 20 mio. kr. i 2007". De trofaste læsere af Søndag Aften vil naturligvis erindre, at dette "løft" på 20 mio. kr. er modkonteret andre steder i Kulturministeriets del af Finansloven (Se At spinne en finanslov). Når KPMG prøver at give kredit til Kulturministeriet, er data baseret på det rene spin, og uden at man har foretaget blot et lille kig i selve Finanslovsforslaget for 2007.
Opgaven er formuleret som 6 spørgsmål til KPMG, det ene handler om Finanslovsudviklingen, det andet om hvorfor Kulturministeriets udgifter vokser med 20% fra 2006 til 2007 og de fire sidste om Tipsbevillingen. KPMG burde på forhånd have afvist at spilde tid på at forklare budgetudviklingen fra 2006 til 2007, idet selv den lavest rangerede budgetmedarbejder i Kulturministeriet ved en telefonopringning kunne have svaret, at det skyldes Strukturreformen og Omkostningsreformen (se artiklen 20 millioner sparet, basta!). Det er simpelthen uetisk at tage imod konsulentopgaver, der er så simple.
Læs også:
